Досье на проект
Введение
Концепция совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года (далее – Концепция) и план-график реализации Концепции (далее – план) требует внимания и ответственности со стороны всех участников. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления играют ключевую роль в успешной реализации мероприятий.
Обязанности участников проекта
- Обеспечить реализацию мероприятий плана в установленные сроки.
- Предоставлять информацию о ходе реализации каждого мероприятия плана ежеквартально.
- Минэкономразвития России осуществлять мониторинг и контроль реализации плана.
- Обеспечить финансовое обеспечение расходов, связанных с реализацией концепции и плана в пределах бюджетных ассигнований.
- Рекомендовать утвердить планы мероприятий по реализации концепции всем заинтересованным сторонам.
Заключение
Правительство Российской Федерации поддерживает инициативу по совершенствованию контрольной деятельности в стране. Основные мероприятия по проведению контроля и надзора требуют системного подхода и взаимодействия всех участников процесса.
Успешная реализация Концепции до 2026 года позволит укрепить контрольный механизм и повысить эффективность работы органов исполнительной власти. Важно соблюдать установленные сроки и обеспечивать прозрачность в процессе реализации мероприятий.
Председатель Правительства Российской Федерации М. Мишустин
Утверждено распоряжением Правительства Российской Федерации
Концепция совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года
Настоящая Концепция разработана во исполнение поручений Президента Российской Федерации и направлена на формирование единого подхода к дальнейшему совершенствованию контрольной деятельности. Новое регулирование государственного контроля и муниципального контроля, установленное законом, вступило в силу 1 июля 2021 года.
В результате проведенной работы сформирована база нормативных правовых актов на различных уровнях, закрепляющая новую систему регулирования контроля. При формировании нормативной базы было закреплено наличие нескольких информационных систем для проведения контрольных мероприятий.
Реестр контрольных (надзорных) мероприятий
Введение новых инструментов профилактики
Основным инструментом стал Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий, оператором которого является Генеральная прокуратура Российской Федерации. В этом реестре учитывается каждое проводимое контрольное мероприятие с участием и два вида профилактических мероприятий: профилактический визит и предостережение.
Право на досудебное обжалование
Закон о контроле предусматривает право контролируемых лиц на досудебное обжалование решений контрольного органа, а также действий (бездействия) его должностных лиц. Это право может быть осуществлено через Единый портал государственных услуг (портал Госуслуг) или региональные порталы государственных и муниципальных услуг. Подсистема досудебного обжалования реализована на базе государственной информационной системы Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности (ГИС ТОР КНД).
Интеграция принципа досудебного обжалования
Принцип досудебного обжалования следует интегрировать в систему взаимоотношений собственников жилья, управляющих компаний и контрольных органов. Современные сервисы государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства (ГИС ЖКХ) уже позволяют гражданам автоматизированно формировать жалобы по нарушениям обязательных требований и направлять их в адрес управляющих компаний для устранения проблем.
Профилактика нарушений и учет рисков
Отдельные органы власти считают необходимым проведение расчетов по ущербу и включение объектов контроля в план проверок на основе рисков. Однако на данный момент не все инструменты профилактики нарушений и цифрового взаимодействия полностью внедрены, не всегда учитывается добросовестность контролируемых лиц и не всегда полностью функционируют индикаторы риска.
В целом, современная система контроля и надзора находится на пути совершенствования, и важно продолжать развивать инструменты профилактики и механизмы обжалования для обеспечения соблюдения обязательных требований и защиты прав граждан.
Совершенствование проведения контрольных мероприятий
При этом каждый вид контроля безусловно имеет ряд особенностей, обусловленных технологическими процессами, отраслевой спецификой контроля, а также ожиданиями бизнеса и граждан.
Плановые и внеплановые контрольные мероприятия
Необходимо осуществить переход к проведению большинства внеплановых контрольных мероприятий на основании индикаторов риска нарушения обязательных требований.
Калькуляторы рисков
Будут созданы калькуляторы рисков для автоматизированного расчета категории риска контролируемого лица, что облегчит проведение плановых контрольных мероприятий.
Совершенствование системы контрольной деятельности
Действующая система контрольной деятельности динамично развивается, требуется актуализация ключевых показателей с учетом практики применения, не реже чем раз в 4 года.
Профессиональное развитие сотрудников контрольных органов
Необходимо создать систему регулярного профессионального развития сотрудников контрольных органов для повышения эффективности деятельности.
Виды муниципального контроля
Отдельное внимание требуют виды муниципального контроля, включая уточнение предмета контроля и объектов благоустройства.
Нормативные акты
Принятие на федеральном уровне нормативных правовых актов позволит установить единые подходы к определению объектов и предмета муниципального контроля в сфере благоустройства.
Специальный режим контроля
Для эффективного устранения нарушений требуется разработать отдельную форму проведения контроля в форме специального режима с возможностью перемещения инспекторов для предупреждения и выявления нарушений.
Данный материал представлен специалистом в области контроля и надзора с опытом в сфере юридической поддержки и анализа деятельности контрольных органов.
Реформы в системе государственного контроля
В свете предстоящих реформ в системе государственного контроля и надзора в России, планируются изменения в законодательстве. Эти изменения в Законе о контроле направлены на исключение из под его действия видов государственного контроля, которые подпадают под ведомственный контроль. Например, контроль учредителей за библиотеками, архивами и фондами социального страхования.
Одновременно с этим необходимо обеспечить принцип, при котором деятельность контролируемых лиц и их работников, соблюдающих официальные разъяснения и рекомендации, не рассматривается как нарушение обязательных требований.
Выполнение обязательных требований должно быть выгодным для контролируемых лиц. Это должно происходить при минимальном количестве контрольных мероприятий.
Органы контроля, осуществляющие массовые и социально значимые виды контроля, вместе с регулирующими органами должны сделать упор на ускоренную трансформацию контрольной деятельности.
II. Развитие систем управления рисками
Контрольные органы, как часть единой системы исполнительной власти, несут ответственность за экономическое развитие и рост. Их цель – сбалансированная защита законных интересов, не замедляющая экономическое развитие.
Необходимо работать над улучшением системы категоризации объектов контроля, учитывая их индивидуальные характеристики и возможность снижения риска при добросовестном выполнении требований. Информация о категориях риска должна передаваться в реестр объектов контроля для создания общего профиля риска контролируемого лица.
Плановый контроль должен осуществляться только для объектов высокого и чрезвычайно высокого риска. Для других категорий следует проводить профилактические мероприятия и выдавать предписания об устранении нарушений, оценивая их исполнение в общем порядке.
Таким образом, реформы в системе государственного контроля и развитие систем управления рисками могут способствовать более эффективному контролю и поддержке экономического развития в России.
С целью обеспечения прозрачности системы управления рисками для контролируемых лиц будут реализованы сервисы "калькулятор рисков", которые позволят в режиме реального времени определять категорию риска для конкретного объекта контроля в рамках вида контроля и возможные факторы, влияющие на ее изменение.
Другим важным нововведением является формирование цифровых систем управления инцидентами, которые позволят собирать и агрегировать сведения о контролируемых лицах и корректировать присвоенную им категорию риска. Параллельно будет реализован реестр уведомлений о начале осуществления деятельности, который позволит поддерживать реестр объектов контроля в актуальном состоянии.
Также, необходимо расширить перечень сведений, характеризующих добросовестность контролируемых лиц и обеспечить их учет при категорировании объектов контроля.
III. Развитие индикаторов риска в качестве основного инструмента контроля
Принятие Закона о контроле обусловило внедрение индикаторов риска в качестве инструмента риск-ориентированного подхода при осуществлении внепланового контроля. В 2022 году федеральными органами использовалось 187 индикаторов риска, однако лишь единицы из них "сработали".
Это обусловлено как новизной данного инструмента для многих видов контроля, так и наличием иных оснований для внепланового реагирования органов контроля.
Развитие риск-ориентированного подхода в части применения индикаторов риска должно быть направлено в первую очередь на расширение сфер его применения. Разработка новых индикаторов риска по наиболее часто нарушаемым требованиям, охватывающим все виды объектов контроля, позволит минимизировать число внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, по итогам которых не выявлено нарушений.
Индикаторы риска должны отражать не только вероятность нарушения обязательных требований, они должны быть связаны с массовыми и критическими нарушениями, имеющими наиболее негативные последствия.
Градация индикаторов риска по степени возможных негативных последствий является следующим шагом в развитии риск-ориентированного подхода.
Это позволит на ранних этапах выявлять тенденции к недобросовестному поведению, влекущему причинение вреда охраняемым законом ценностям в будущем, предотвращать нарушения и оперативно реагировать в случае их возникновения.
Также необходимо пересмотреть основания для проведения контрольных мероприятий, переориентируя внеплановую работу контрольных органов в сторону реагирования на индикаторы риска.
Таким образом, приоритетным направлением работы является расширение количества и более точечная настройка индикаторов риска, в том числе с целью увеличения доли внеплановых проверок, проводимых на основании индикаторов риска.
В этих целях представляется необходимым увеличить количество индикаторов, применяемых на федеральном уровне (в первую очередь, по массовым видам контроля), что должно быть обеспечено посредством разработки новых индикаторов риска по наиболее массовым и критичным видам нарушений обязательных требований, в отношении которых в настоящее время не установлены индикаторы риска. При этом в последующем требуется проанализировать действующие индикаторы риска с точки зрения практики их применения: определить индикаторы риска, которые требуют корректировки в целях повышения качества и оперативности их срабатывания для принятия своевременных мер реагирования.
По результатам анализа практики применения индикаторов риска, качества подготовки документов для согласования с органами прокуратуры по основаниям срабатывания индикаторов риска необходимо проработать с Генеральной прокуратурой Российской Федерации вопрос необходимости согласования контрольных (надзорных) мероприятий по отдельным категориям индикаторов риска, например, влекущим за собой риск причинения вреда жизни и здоровью граждан.
Одновременно представляется целесообразным проработать вопрос о возможности проведения профилактических мероприятий при выявлении индикаторов риска в отдельных случаях.
Кроме того, в работе с индикаторами риска, важной частью должна стать цифровизация процессов получения информации из различных автоматизированных систем данных, которые будут взаимосвязаны между собой.
IV. Развитие сервисов профилактики нарушений обязательных требований
Значительные усилия органов контроля должны быть сосредоточены на профилактике рисков причинения вреда. Профилактическая работа должна обеспечить понимание контролируемыми лицами всех обязательных требований.
Основной задачей является стимулирование добросовестного поведения контролируемых лиц, которое строится на взаимном уважении и взаимной выгоде бизнеса, граждан и государства.
Важную роль в решении этой задачи играет трансформация органов контроля от упреждающе-карательной к сервисной, клиентоориентированной модели поведения. Органы контроля должны проводить широкую разъяснительную кампанию, выпуская доступные для понимания руководства по соблюдению обязательных требований, видеоматериалы, проводя консультирования и давая практические советы в рамках профилактических визитов.
В пилотном режиме по отдельным массовым федеральным видам контроля необходимо разработать сервис самообследования с возможностью подачи декларации о соответствии обязательным требованиями в основном для малых и средних предприятий. Также, инструменты самообследования должны быть интегрированы в системы поддержки малых и средних предпринимателей и учитываться при выделении государственной поддержки таким предприятиям. Листы самообследования должны содержать понятные для контролируемых лиц вопросы, отражающие соблюдение обязательных требований. В качестве средства стимулирования добросовестного поведения для отдельных категорий объектов контроля должно быть реализовано рейтингование.
Высокий уровень безопасности и иных качественных характеристик объектов контроля при одновременном снижении административной нагрузки на бизнес является приоритетной задачей органов контроля. Достижение такого результата возможно посредством стимулирования контролируемых лиц к самостоятельному поддержанию высокого уровня соответствия объектов контроля установленным обязательным требованиям.
В первую очередь необходимо предоставить контролируемым лицам возможность самостоятельно оценивать уровень соблюдения обязательных требований, что возможно обеспечить в рамках процедуры самообследования. В то же время в ходе прохождения самообследования и по его итогам должна быть также предусмотрена процедура авторизации в Единой системе идентификации и аутентификации, что обеспечит возможность подачи декларации о соблюдении обязательных требований, а также сбор данных о востребованности сервиса. Сервис самообследования должен быть реализован на базе реестра обязательных требований и отображаться в том числе с использованием портала Госуслуг и мобильного приложения "Инспектор" (далее – мобильное приложение).
Регулярное прохождение самообследования позволит контролируемым лицам своевременно предупреждать риски причинения вреда (ущерба), а в случае возникновения у органа контроля оснований для проведения контрольного мероприятия, быть полностью готовым к проверке соблюдения требований законодательства.
Необходимо отметить, что эффективное развитие и популяризация самообследования невозможны без обеспечения необходимого уровня мотивации хозяйствующих субъектов. В этой связи необходимо интегрировать механизм самообследования в систему категорирования объектов контроля, в частности установить возможность снижения присвоенной категории риска при получении заявителем высоких результатов прохождения самостоятельной оценки уровня соблюдения обязательных требований. В целях закрепления успешного прохождения процедуры самообследования контролируемые лица должны иметь возможность подачи соответствующей декларации. Предоставление такой возможности контролируемым лицам обеспечит необходимый уровень их заинтересованности в соблюдении требований законодательства и, соответственно, повлияет на снижение рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям.
Тем не менее, возможность влияния на категорию риска не всегда является достаточной мотивацией для обеспечения высокого уровня безопасности на объектах контроля. Для отдельных объектов контроля должна проводиться оценка соответствия поданной декларации о соблюдении обязательных требований в рамках профилактического визита. По итогам такой оценки сведения об объекте контроля вносятся в рейтинг с присвоением баллов согласно степени соблюдения обязательных требований и дополнительных рекомендаций. Под внесением сведений в рейтинг понимается присвоение определенной оценки контролируемому лицу, свидетельствующей об уровне обеспечения безопасности и иных качественных характеристиках объекта контроля.
Механизм осуществления контроля должен соответствовать текущим социально-экономическим и нормативным правовым реалиям и включать в себя следующие этапы.
Самостоятельный контроль. Данный этап характеризуется относительно пассивной ролью контрольных органов и направлен на самостоятельное определение контролируемыми лицами уровня соблюдения обязательных требований, а также выявление рисков причинения вреда. Для этого необходимо обеспечить организацию самообследования и подачу декларации в цифровом виде.
В отношении контролируемого лица, подавшего декларацию, органом контроля должно быть инициировано проведение профилактического визита. В ходе проведения профилактического визита инспектору необходимо оценить степень соответствия объекта контроля обязательным требованиям, заявленным в декларации. Объекты контроля, подлежащие внесению в рейтинг, также должны оцениваться по итогам контрольных мероприятий и профилактических визитов, не связанных с подачей декларации.
Включение в рейтинг. Такой этап характеризуется присвоением контролируемому лицу соответствующей оценки уровня безопасности и иных качественных характеристик, установленной инспектором на объекте контроля по итогам проведения профилактического визита или контрольного мероприятия. Информация о присвоенной оценке вносится в специальный рейтинг, который должен быть размещен в открытом доступе. После размещения в рейтинге контролируемое лицо будет обязано размещать "значок" с присвоенной оценкой на входной группе объекта контроля. Также необходимо обеспечить возможность контролируемого лица использовать данные сведения в рекламных целях.
Внедрение механизма рейтингования обеспечит открытость для широкой общественности сведений о степени обеспечения безопасности и иных качественных характеристик объекта контроля, что позволит стимулировать контролируемых лиц соблюдать обязательные требования и рекомендации органов контроля без угрозы применения штрафных санкций.
В пилотном режиме применение инструментов самообследования и рейтингования контролируемых лиц по уровню их соответствия требованиям законодательства, а также рекомендациям органа контроля, будет реализовано в отношении отдельных типов объектов контроля (например, в федеральном санитарно-эпидемиологическом надзоре).
Необходимо также повышать и качество профилактических визитов, на которых инспекторы должны не только рассказывать о процедурах государственного контроля, но и давать практические советы по недопущению нарушений на конкретном объекте контроля. Такие мероприятия формируют позитивную репутацию и признание профессии инспектора, как высококлассного специалиста, главной задачей которого является недопущение причинения вреда. Профилактические визиты являются заменой контрольного мероприятия и могут стать основной формой взаимодействия органов контроля и бизнеса. Для отдельных объектов контроля контрольные мероприятия должны быть и вовсе исключены путем замены профилактическими визитами (социальные учреждения – школы, больницы и другие).
Кроме того, необходимо совершенствовать профилактические визиты при помощи механизмов обратной связи от контролируемых лиц с использованием цифровых сервисов портала Госуслуг.
V. Цифровизация контрольной деятельности
Принятие Закона о контроле позволило обеспечить развитие сквозных информационных систем, обеспечивающих цифровизацию основных процессов, а также позволило сформировать единую модель данных в сфере контроля.
Цифровой контур информационных систем обеспечивает процесс контроля с применением единых справочников и классификаторов. В настоящий момент на базе Единого реестра видов контроля (далее – Реестр видов контроля) произведена "оцифровка" всех положений о видах контроля. Указанные справочники используются в других информационных системах, таких как Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий (далее – Реестр проверок), ГИС ТОР КНД и другие. Это позволяет всем информационным системам общаться "на одном языке". В рамках развития планируется обеспечить автоматизацию подсчета категорий риска, калькулятор категорий будет выводиться в личном кабинете на портале Госуслуг.
В целях повышения клиентоориентированности создан функциональный личный кабинет контролируемого лица на портале Госуслуг, позволяющий в режиме "одного окна" взаимодействовать с органами контроля.
В личном кабинете на портале Госуслуг реализованы сервисы юридически значимого уведомления и информирования обо всех контрольных и профилактических мероприятиях с соответствующими документами, а также об объектах с присвоенной категорией риска в форме отображения сведений в отдельном разделе.
В 2023 году будет завершена разработка базовой функциональности взаимодействия контролируемых лиц и контрольных (надзорных) органов на ЕПГУ. В частности, личный кабинет и вся его функциональность будет распространена на физических лиц.
Вместе с тем в 2024 году личный кабинет контролируемого лица на портале Госуслуг пополнится новыми средствами, такими как направление уведомлений о начале введения отдельных видов предпринимательской деятельности, появятся новые формы уведомлений, расширяющие перечень жизненных ситуаций взаимодействия бизнеса и инспекторов.
Оперативное взаимодействие контролируемого лица с контрольным органом в электронном формате обеспечивается с помощью личного кабинета на портале Госуслуг и сервисов запроса документов и их направления в электронном формате, отказа от профилактического визита и оценки его проведения, новые возможности механизмов досудебного обжалования, заявления на осуществление профилактического визита и консультирования.
На базе Реестра видов контроля создан справочник оснований проведения контрольных мероприятий, справочник поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации о проведении внеплановых контрольных мероприятий, проверок.
Кроме того, категорирование объектов осуществляется в Реестре видов контроля, реестр объектов переведен на реестровую модель, приказы о категорировании более не применяются. Реестр интегрирован с Единым реестром контрольных (надзорных) мероприятий, который использует объекты для плановых проверок в обязательном порядке, что позволяет обеспечить прослеживаемость данных. В рамках доработки реестр категорированных объектов получит раздел "предлагаемые к категорированию", в который в том числе будут подавать уведомления в рамках уведомительных режимов (единый реестр также реализуется на базе Реестра видов контроля).
Во всех информационных системах для целей осуществления государственного контроля используются сведения об обязательных требованиях из реестра обязательных требований (с учетом исключения для муниципального уровня), внесение обязательных требований инспектором в ручном режиме должно быть исключено (уже исключено на федеральном уровне).
Количественные данные и аналитика производится в информационной панели в ГАС "Управление".
Необходимо обеспечить полноценную интеграцию реестра обязательных требований с единым реестром видов контроля и единым реестром уведомлений для получения справочников со всеми информационными системами в сфере контроля, отдельно обратив внимание на интеграцию с единым реестром контрольных мероприятий подсистемы досудебного обжалования. Все ведомственные системы, используемые в сфере контроля (надзора), а также единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий, должны быть интегрированы с реестром обязательных требований и получать справочники в части обязательных требований. Также реестр обязательных требований должен выступать единой цифровой площадкой для формирования проверочных листов и проведения самообследования.
Опыт организации деятельности органов государственной власти и хозяйствующих субъектов в условиях действия ограничительных мер, связанных с предотвращением распространения коронавирусной инфекции, показал, что применение технологий дистанционного взаимодействия – не только необходимость, но и способ снижения издержек.
Контрольные органы столкнулись с необходимостью контроля за деятельностью контролируемых лиц в дистанционном формате в условиях ограничения возможности использования контактных видов контрольных мероприятий. Федеральный закон N 248-ФЗ предусматривает проведение ряда контрольных мероприятий с использованием средства дистанционного взаимодействия, в том числе аудио- или видеосвязи. При этом дистанционное взаимодействие требует как соответствующего технического и технологического оснащения, так и адаптации процессов организации и осуществления контрольных и профилактических мероприятий контрольными органами с учетом особенностей и ограничений данного формата взаимодействия.
В целях обеспечения дистанционного взаимодействия разработано мобильное приложение МП "Инспектор", которое позволяет с любых мобильных устройств дистанционно осуществлять оценку соблюдения обязательных требований, проводить профилактический визит.
Подтверждение устранения нарушений будет осуществляться в том числе с использованием мобильного приложения, для контролируемого лица чек-лист на основании перечня нарушений будет формироваться автоматически на основании Единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий, если представлены материалы для подтверждения устранения нарушения – они должны быть оценены до назначения повторной проверки.
Для осуществления контроля и профилактики создаются ведомственные информационные системы либо используется ГИС ТОР КНД, которая позволяет оформлять все действия и формировать все документы внутри системы, единообразно и с интеграцией с системой Генеральной прокуратуры.
Разработана система по ведению дел об административных правонарушениях созданная на базе ГИС ТОР КНД, что позволяет завершить формирование цифрового контура информационных систем.
Ее внедрение позволит реализовать сквозной процесс от проведения контрольного мероприятия до привлечения к ответственности за выявленные нарушения обязательных требований, что в целом повысит качество подготовки материалов дела (путем стандартных шаблонов, справочников и предзаполнения полей), сократит сроки на их подготовку и передачу, позволит обеспечить учет и систематизацию дел об административных правонарушениях, в том числе для целей отслеживания, обобщения и анализа результатов рассмотрения дел об административных правонарушениях, формирования правоприменительной практики, а также позволит определить наиболее нарушаемые обязательные требования для целей их последующего анализа и оценки необходимости пересмотра.
Вместе с тем весь процесс осуществления контроля в цифровом виде осложнен несколькими факторами.
Отсутствует единая система прослеживаемости завершения процесса контроля, в частности административного производства, что в свою очередь лишает информации о налагаемой ответственности за нарушения обязательных требований и допускает возможность ошибки при назначении наказаний за те или иные правонарушения.
По-прежнему не отлажен полный сквозной процесс осуществления контроля во всех органах контроля. В большом количестве органов контроля допускается проведение контрольных и профилактических мероприятий без использования информационных систем.
Наличие множества информационных систем разного уровня в органах контроля не позволяет обеспечивать быстрый обмен данными между их инфраструктурой и соответственно допускает нарушения нормативных сроков ведения таких систем.
Отсутствует единый личный кабинет инспектора, который бы позволял работать в единой инфраструктуре всех систем со сквозной верификацией.
Инспекторский состав должен иметь возможность работать в одной информационной системе, обеспечивающей все функции органа контроля, а в условиях удаленной работы – специальном мобильном приложении. Последнее должно также обеспечивать возможность проведения мероприятий в формате видео-конференц-связи, снятие нарушений без проведения проверок.
Накопленный массив данных о контрольной деятельности должен быть структурирован на информационных панелях для руководителей и специалистов разного уровня.
Смежные с контрольной деятельностью процессы, такие как административное делопроизводство, также должны быть включены в сквозной процесс.
Практически отсутствует цифровая фиксация инцидентов, влекущих за собой риск причинения вреда.
Таким образом, помимо необходимых совершенствований отдельных функций существующих систем необходимо перевести цифровой контур информационных систем на единую цифровую платформу "Гостех" (далее – Гостех) для возможности переиспользования функционала по осуществлению контроля.
Инфраструктурный перевод на Гостех информационных систем позволит сократить издержки на их содержание, а также исключить ошибки при передаче данных из одной системы в другую, ускорение обновления интеграций при доработке модели данных.
Одновременно с этим, необходимо актуализировать процессы при осуществлении контроля в органах контроля и при отсутствии у органа контроля информационной системы полного цикла переводить такие органы на ГИС ТОР КНД.
В этой связи в рамках Гостех, объединяющей информационные системы в сфере контроля, необходима подсистема координации контрольной деятельности ГИС ТОР КНД, которая будет являться агрегатором всей информации о контроле перед ее направлением в единый реестр контрольных мероприятий и позволит повысить эффективность работы органов контроля за счет внедрения системы единых справочников и логических контролей. Взаимодействие платформы с единым реестром проверок должно осуществляться путем прямой интеграции через СМЭВ-4.
Указанные процессы цифровой трансформации должны совместно координироваться как со стороны органа, осуществляющего полномочия по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию контроля, так и органа, осуществляющего полномочия по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере информационных технологий.
VI. Повышение компетенций статуса инспекторского состава
Для качественного решения проблематики трансформационного периода в сфере контрольной деятельности необходимы специалисты высокой квалификации, мотивированные на достижение результата, амбициозные и ответственные. Подготовка таких сотрудников в учебных заведениях профессионального образования в настоящее время сложна в силу ряда как объективных, так и субъективных причин.
Отсутствие в целом специализированных и эффективных инструментов оценки уровня квалификации государственных гражданских служащих и иных категорий работников, осуществляющих контрольные полномочия, не позволяет оперативно определять уровень профессиональных знаний и навыков, необходимых для исполнения должностных обязанностей, сформулированных с учетом задач и функций контрольного органа.
В условиях такой проблематики целесообразной видится разработка специальных образовательных программ, направленных на повышение квалификации сотрудников контрольных органов, обеспечивающих внедрение новых подходов к профессиональному развитию с учетом трансформации сферы государственного контроля, с расширением практики дистанционных образовательных технологий, в том числе контроля прохождения квалификационных испытаний.
Технологической платформой для обеспечения профессионального роста должна стать система дистанционного обучения ГИС ТОР КНД, на базе которой возможно:
– развитие системы дистанционного обучения для государственных гражданских служащих и иных категорий работников, осуществляющих контрольные полномочия;
– внедрение единой системы оценки и аттестации, позволяющей руководителям контрольных органов оперативно проводить, а сотрудникам кадровых служб организовывать, оценку компетенций сотрудников и кандидатов в любых профессиональных целях.
Для правового обеспечения формирования эффективного механизма кадрового обеспечения контрольных (надзорных) органов необходимо:
– сформировать эффективную систему квалификационных требований для замещения должностей государственной службы, включающую ориентацию на цели и задачи государственного органа с учетом специфики соответствующей сферы контрольной деятельности;
– внести необходимые изменения в нормативные (правовые) акты, регулирующие вопросы аттестации и присвоения гражданскому служащему очередного классного чина, а также их материального поощрения, предполагающих обязательное прохождение квалификационной оценки кандидатов и аттестуемых в дистанционной форме в ГИС ТОР КНД и ведомственных системах контрольных (надзорных) органов , учитывающие характер и специфику деятельности гражданской службы в государственном органе, осуществляющем контрольную деятельность.
VIII. Совершенствование за5конодательства об административной ответственности в части контрольной (надзорной) деятельности
Подход к осуществлению контрольной деятельности, предусмотренный Законом о контроле, основан на обеспечении исполнения обязательных требований при снижении административной нагрузки на контролируемых лиц. В рамках указанного подхода основной задачей государственного контроля является не привлечение контролируемого лица к ответственности, а предотвращение и устранение нарушений обязательных требований.
Вместе с тем, действующие нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – Кодекс) не исключают привлечение контролируемого лица к административной ответственности в случае надлежащего исполнения предписания об устранении выявленных нарушений. Указанный факт может выступать только в качестве обстоятельства, смягчающего административную ответственность.
При этом вопросы устранения значительного количества нарушений обязательных требований, выявляемых у государственных и муниципальных учреждений, связаны с компетенцией учредителя соответствующей организации (органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или администрации муниципального образования), в том числе поскольку влекут необходимость выделения дополнительного финансирования.
В связи с этим исполнение контролируемыми лицами предписаний об устранении таких нарушений взаимосвязано с принятием решений учредителями, то есть фактически в значительной степени находится вне пределов компетенции контролируемых лиц.
Представляется необходимым проработать механизм, который позволил бы обеспечить устранение нарушений с учетом имеющихся ресурсов учредителя и контролируемого лица без привлечения бюджетных учреждений и их должностных лиц к административной ответственности.
Полагаем возможным предусмотреть, что после выдачи предписания об устранении нарушений учреждение составляет индивидуальную дорожную карту по устранению нарушений, которая согласовывается с учредителем, а затем с контрольным (надзорным) органом в целях заключения соглашения об устранении нарушений.
Контрольный (надзорный) орган разрабатывает и утверждает план мероприятий по проверке исполнения дорожной карты. При этом полагаем необходимым предусмотреть, что после утверждения соглашения с дорожной картой предписание об устранении нарушения отменяется, а оценка устранения нарушений осуществляется исключительно посредством механизмов дорожной карты.
Также представляется целесообразным предусмотреть, что сведения о заключении и исполнении дорожной карты подлежат внесению в Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий в целях обеспечения надлежащего контроля со стороны органов прокуратуры.
Для реализации указанного механизма представляется необходимым дополнить Закон о контроле положениями о порядке заключения соглашения с дорожной картой.
Одновременно представляется необходимым дополнить Кодекс корреспондирующими положениями, в соответствии с которыми надлежащее исполнение дорожной карты исключает привлечение бюджетных учреждений и их должностных лиц к административной ответственности, то есть является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении (производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению).
Кроме того, в целях процессуального обеспечения предлагаемого механизма представляется необходимым предусмотреть, что дело об административном правонарушении в рассматриваемом случае не может быть возбуждено либо производство по такому делу приостанавливается на период времени, необходимый для реализации и оценки исполнения дорожной карты.
При этом в целях недопущения злоупотреблений контролируемым лицом своим правом на реализацию дорожной карты полагаем необходимым предусмотреть приостановление течения сроков давности привлечения к административной ответственности на период действия указанных ограничений.
С учетом получения результатов практики применения предлагаемого регулирования полагаем возможным рассмотреть вопрос о распространения механизма заключения соглашения на иные контролируемые лица.
Утвержденраспоряжением ПравительстваРоссийской Федерации
ПЛАН-ГРАФИКреализации Концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года
Концепция направлена на формирование единого подхода к дальнейшему совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности. Она предусматривает развитие систем управления рисками, индикаторов риска в качестве основного инструмента внепланового контроля и сервисов профилактики нарушений обязательных требований, а также цифровизацию контрольной деятельности, повышение компетенций инспекторского состава и совершенствование законодательства об административной ответственности в соответствующей части.
Составлен план-график реализации Концепции.
Дата актуализации статьи: 01.09.2023
Как уже известно нашим читателям, с 1 июля 2021 года вступил в силу Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 248). В соответствии с ФЗ № 248 надзорные проверяющие органы наделены правом проведения профилактических визитов, в том числе обязательных профилактических визитов. Такими же полномочиями наделены и сотрудники федерального государственного надзора (далее — сотрудники органов ГПН). В этой статье мы разберем все вопросы, связанные с вышеуказанным профилактическим мероприятием, которое предусмотрено статьей 45 ФЗ № 248.
Что понимается под профилактическим визитом по ФЗ № 248
Для начала разберемся с понятием профилактического визита. Конкретного определения этому мероприятию не дано, но исходя из смысла статьи 52 ФЗ № 248, профилактический визит — это профилактическое мероприятие, проводимое в форме профилактической беседы по месту осуществления деятельности контролируемого лица либо путем использования видео-конференц-связи.
Порядок проведения профилактических визитов сотрудниками органов ГПН определен пунктом 47 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 года № 290 «О федеральном государственном пожарном надзоре» (далее — Положение).
При этом в статье 52 ФЗ № 248, а также в первом абзаце пункта 47 Положения речь идет об обязательном профилактическом визите, а далее по тексту пункта можно встретить профилактический визит без слова «обязательный» в его названии, вследствие чего возникает предположение о том, что обязательный профилактический визит является частным случаем профилактического визита.
Далее постараемся разобраться, в каких случаях сотрудники органов ГПН могут проводить профилактические визиты, а в каких — обязательные профилактические визиты.
Основания и порядок проведения обязательных профилактических визитов
Пунктом 47 Положения определено, что проведение обязательных профилактических визитов предусматривается в отношении объектов надзора, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска, а также в отношении объектов, на которых осуществляется деятельность в сфере дошкольного и общего образования, детских лагерей, предоставление социальных услуг с обеспечением проживания, оказание стационарной и санаторно-курортной медицинской помощи вне зависимости от присвоенной категории риска не позднее чем в течение одного года с даты получения информации о начале осуществления их деятельности либо вводе объекта в эксплуатацию. При этом контрольный (надзорный) орган обязан предложить проведение профилактического визита лицам, приступающим к осуществлению деятельности в определенной сфере, не позднее чем в течение одного года с момента начала такой деятельности.
То есть обязательные профилактические визиты должны проводиться только в отношении конкретного перечня объектов, и только если у органа ГПН имеется информация о дате ввода этих объектов в эксплуатацию. Данную информацию органы ГПН могут получить в рамках межведомственного взаимодействия, а также иными общедоступными способами.
ПРОВЕДЕНИЕ ПРОФИЛАКТИЧЕСКОГО ВИЗИТА ПО ИНИЦИАТИВЕ КОНТРОЛИРУЕМОГО ЛИЦА
На основании требований части 10 статьи 52 ФЗ № 248, контролируемое лицо вправе обратиться в орган ГПН с заявлением о проведении в отношении его профилактического визита (далее – заявление контролируемого лица).
Орган ГПН обязан рассматреть заявление контролируемого лица в течение десяти рабочих дней с даты его регистрации и принять решение о проведении профилактического визита либо об отказе в его проведении с учетом материальных, финансовых и кадровых ресурсов органа ГПН, а также категории риска объекта контроля. О принятом решении должно быть уведомлено контролируемое лицо.
Руководствуясь частью 12 статьи 52 ФЗ № 248, орган ГПН принимает решение об отказе в проведении профилактического визита по заявлению контролируемого лица по одному из следующих оснований:
от контролируемого лица поступило уведомление об отзыве заявления о проведении профилактического визита;
в течение двух месяцев до даты подачи заявления контролируемого лица органом ГПН было принято решение об отказе в проведении профилактического визита в отношении данного контролируемого лица;
в течение шести месяцев до даты подачи заявления контролируемого лица проведение профилактического визита было невозможно в связи с отсутствием контролируемого лица по месту осуществления деятельности либо в связи с иными действиями (бездействием) контролируемого лица, повлекшими невозможность проведения профилактического визита;
заявление контролируемого лица содержит нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностных лиц органа ГПН либо членов их семей.
В случае принятия решения о проведении профилактического визита по заявлению контролируемого лица орган ГПН в течение двадцати рабочих дней согласовывает дату проведения профилактического визита с контролируемым лицом любым способом, обеспечивающим фиксирование такого согласования, и обеспечивает включение такого профилактического визита в программу профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.
Внесение профилактического визита в ЕРКНМ по ФЗ № 248
Сведения о проведении профилактического визита в соответствии с частью 1 статьи 19 ФЗ № 248 должны быть учтены в ФГИС «Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий» (далее — ЕРКНМ). Поэтому сотрудники органов ГПН обязаны внести сведения о проведении профилактического визита в ЕРКНМ в день регистрации уведомления о проведении профилактического визита. После завершения профилактического визита в ЕРКНМ заносятся сведения о его результатах — дата направления листа профилактической беседы.
Сроки и форма проведения профилактического визита по ФЗ № 248
В соответствии с Положением срок проведения профилактического визита не может превышать один рабочий день.
Профилактические визиты проводятся сотрудниками органов ГПН в форме профилактической беседы по месту осуществления деятельности контролируемого лица.
В ходе профилактического визита сотрудник органов ГПН обязан проинформировать контролируемое лицо о требованиях, предъявляемых к объекту надзора, соответствию объекта надзора критериям риска, об основаниях и о рекомендуемых способах снижения категории риска, а также о видах, содержании и об интенсивности контрольных (надзорных) мероприятий.